義大利的進階型農業綠能發展：創新、永續與農村能源的未來制度

一、研究核心與問題意識

本文以義大利農業用地太陽光電設施（Agrivoltaics）的發展為分析對象，探討其在能源轉型與農業永續之間所扮演的制度角色。隨著再生能源需求快速攀升，傳統地面型太陽光電逐漸進入農業區，造成農業生產空間被擠壓，並引發土地使用衝突與景觀爭議。在此背景下，農業用地太陽光電被視為兼具提升土地利用效率與維持農業生產的創新模式。然而，其核心挑戰並非技術可行性，而在於制度能否正確界定其性質並建立相應的治理架構。

進一步而言，現行制度多將農業用地太陽光電視為傳統光電的延伸，導致規範錯置、審查標準不一致等問題，使其推動面臨高度不確定性。因此，農業用地太陽光電的關鍵問題在於其法律定位。本文主張，農業用地太陽光電應被理解為一項跨越土地治理、農業發展與能源政策的制度性安排，而非單純的能源技術部署。

二、農業用地太陽光電設施設置之技術特性與土地利用邏輯

義大利的農業用地太陽光電設施透過高架式光電配置，使農業活動與能源生產得以在同一空間內並存。其光電模組通常架設於約 2.5 至 3 公尺以上，並保留適當間距，以確保農機具操作、日照穿透以及降雨滲透至土壤的能力。此外，相關結構亦被要求具備可逆性，以避免永久改變土地性質並維持農地的原生用途。

相較於傳統地面型光電設施排除農業使用的模式，農業用地太陽光電透過空間配置與技術調整，使土地得以維持多重功能，其本質屬於混合型土地利用模式，而非單一用途設施。在特定情境下，光電設施甚至可能改善農地微氣候條件，例如降低蒸散、緩解高溫壓力等，進而影響農業生產方式與作物生長環境。

三、制度發展與政策架構

在 2024 年通過的《再生能源統合法》（FER）框架下，義大利已逐步建立農業用地太陽光電設施（Agrivoltaics）的制度基礎，並將其正式納入再生能源政策體系。政府透過補助與激勵措施推動其發展，同時制定技術與農業標準，以確保光電設施不削弱農業生產功能。制度上，義大利依設施規模區分為三類行政程序：免許可（free activity）、簡化程序（PAS）與單一許可（AU），分別對應不同容量門檻與審查強度，形成分級化的再生能源設施設置管理架構。

在國家復甦與韌性計畫（National Recovery and Resilience Plan, NRRP）下，農業用地太陽光電更被視為重要發展項目，不僅提供最高約 40% 的安裝補助，亦透過類固定電價機制保障發電收益，以提升投資誘因與建置速度。然而，這些政策工具並非單純支持能源擴張，而是以「農業結合」為前提。申請者須提出完整的農業經營計畫，並設置監測機制，以持續追蹤作物生長、土壤狀態與生產成果；相關數據需定期回報主管機關。若未符合農業永續性要求或監測規範，主管機關得部分或全部撤銷補助。

此一制度設計顯示，補助機制同時具備監管功能，其核心目的在於確保農業活動的實質存在，而非僅形式上的維持，並透過制度化的監測與回饋機制，使農業用地太陽光電真正落實「農業優先」的政策原則。

四、農業永續性與制度門檻

農業永續性構成農業用地太陽光電設施制度中最核心、亦最具挑戰性的要求。相關法規不僅要求農業活動必須持續存在，更要求其生產力在光電設施導入後得以維持甚至提升。為達成此目標，申請者需提出具體且可驗證的農藝規劃，包括作物選擇、輪作制度、灌溉方式與農機操作安排，並說明其與光電系統的整合方式，以確保農業生產不因設施建置而受損。

然而在實務上，農業生產力的舉證往往面臨困難。許多土地缺乏完整的歷史生產資料，尤其是新開墾地或近期所有權變動之土地，使得申請者難以提出足以證明生產力維持的基準資料。此外，農藝規劃與監測要求提高了技術與成本門檻，使中小型農業經營者承受更大壓力。因此，農業永續性的要求雖然是制度設計的核心，但同時也成為政策推動的重要限制因素。

上述挑戰亦反映在政策執行結果上。義大利政府於 2024 年 6 月開放首輪申請後，儘管民間投資意願高昂，最終獲得核准並取得補助的案件卻極為有限。多數申請因農業計畫書品質不足、土地使用權不明確、財務可行性疑慮，或對政策要求理解不完整，而無法提出具高度整合性的農業-能源營運模式，因而遭到延宕或駁回。其背後更深層的原因在於法律解釋的不明確性，尤其是義大利政府於 2023 年發布的部長令（Ministerial Decree No. 436/2023, Article 4(3)）要求申請者「提出確保農業生產力維持或提升的詳盡規劃與數據」，但在實務上卻缺乏可操作的認定標準，使得審查結果高度不確定，進而阻礙制度落實。

五、土地管理制度與跨域治理困境

義大利的經驗顯示，農業用地太陽光電設施的發展並非單純的能源議題，而是深度牽涉土地權屬結構與制度治理的跨域問題。多數申請者並非土地所有權人，而是透過租賃或其他使用權形式進入農地體系。現行制度要求其使用權必須涵蓋長期營運期間，且契約內容需明確授權農業與能源設施的雙重用途；若契約未明確允許能源使用，申請即會被直接排除。

進一步觀察可見，農業用地太陽光電的制度發展正促使義大利傳統土地使用邏輯產生轉變。過去土地多以單一功能與長期支配權為核心，但在複合式的農業-能源利用模式下，傳統契約架構已難以因應。近期的土地契約實務逐漸轉向允許農業與能源用途並存，並納入確保農業活動與監測義務的條款。然而，此一轉變尚未完全定型，使契約設計、使用權範圍與法規適用仍存在不確定性，進而影響投資決策與政策執行。

此種制度上的不確定性可延伸為更廣泛的治理困境，並可整理為以下五點：

綜合而言，土地制度與治理困境之間形成相互強化的循環關係。土地使用權的不確定性提高了制度風險，進而加劇行政審查的複雜性；而治理程序與標準的不一致，又反過來削弱土地制度的穩定性，使農業用地太陽光電設施難以形成一致且可複製的發展模式。因此，其核心挑戰並非單一制度設計的優化，而在於如何在土地、農業與能源等不同政策領域之間建立協調、明確且一致的治理架構，以降低制度不確定性並提升政策可行性。

六、農業用地太陽光電設施設置的永續性與潛在效益

儘管制度與實務層面仍面臨多重挑戰，農業用地太陽光電設施的發展仍展現高度潛力。在環境面向上，其有助於減少碳排放並促進氣候調適；在農業面向上，可透過調整生產方式提升農業系統的韌性與穩定性；在經濟面向上，則為農民提供額外且相對穩定的收入來源；在土地利用面向上，更能緩解能源與農業之間的競地衝突。基於此，農業用地太陽光電不僅是一項能源技術，更是一種整合多重政策目標的制度工具，其價值體現在對土地利用模式與農村發展路徑的重新塑造，而非僅止於發電效益。

七、政策與治理建議

本文主張，為確保農業用地太陽光電設施的長期發展與制度穩定性，需從制度設計、政策工具、地方治理與技術發展等面向進行整合性改革，具體建議如下：

（一）    建立明確且一致的制度框架

l   統一農業用地太陽光電設施的法律定義與分類，避免不同部門間的規範落差。

l   建立認證與監管機制，以確保農業生產的實質延續，而非僅形式存在。

l   制定跨部門（農業、能源、環境）一致的審查準則，降低行政裁量差異與制度不確定性。

（二）整合政策工具並強化誘因設計

l   以農業永續性作為取得補助的核心條件，確保政策目標一致。

l   設計具誘因且兼顧公平性的補助制度，例如分期融資、合作社共同申請等模式，以降低中小型農民的進入門檻。

l   要求補助申請者提交農業監測數據，並明訂違規撤銷機制，使補助兼具監管功能。

（三）促進地方參與與資訊透明

l   提升資訊公開程度，提供具科學依據的農業-光電整合研究成果，降低社會疑慮。

l   鼓勵農民、地方社區與利益相關者參與決策過程，以提升政策正當性與在地接受度。

（四）推動技術創新與實證研究

l   擴大試點計畫，針對不同作物類型、氣候條件與農業模式蒐集長期生產數據，以建立更具代表性的農業基準。

l   建立農業監測數據共享平台，降低後續申請者的舉證成本，並促進知識累積與制度學習。

八、結論

        農業用地太陽光電設施不應被視為單一技術或能源政策工具，而應理解為一項橫跨土地治理、農業發展與能源轉型的跨領域制度安排。其成功關鍵並非取決於技術本身，而在於能否建構一套整合性的治理架構，使農業生產在能源開發過程中得以持續運作並發揮功能。換言之，農業用地太陽光電的核心問題並非「如何設置光電設施」，而是「如何在制度上管理與調和不同土地使用目的」。此一觀點亦指出，未來政策設計與制度改革的重點，應放在跨部門協調、土地用途整合與治理一致性的建立，而非僅著眼於能源設施的技術優化。

原文資訊：

Tedioli, F. (2025). Advanced Agrivoltaics in Italy: Innovation, Sustainability, and Regulation for the Future of Rural Energy. Visegrad Journal on Bioeconomy and Sustainable Development, 14(1), 31-48.